Ч. 1. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2010.

Сборник включает статьи участников международной научно-практической конференции «Экономика и управление: проблемы и перспективы развития», прошедшей 15-16 ноября 2010 г. в г. Волгограде на базе Регионального центра социально-экономических и политических исследований «Общественное содействие». Статьи посвящены актуальным вопросам экономической, управленческой теории и практики, изучаемыми учеными из разных стран - участниц конференции.

Нестеров А. В. Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 14-17.

Рассмотрено соотношение правоприменения, правособлюдения и правообеспечения в административном праве. Выявлено отличие правового администрирования и государственного управления. Определены публичные административно-правовые функции. Показана принципиальная необходимость административных судов.

Кузянов А. В. В кн.: Административная юрисдикция. Материалы всероссийской научно-практической конференции. М.: ВГНА Минфина России, 2012. С. 97-99.

В докладе затронуты вопросы юрисдикции военных комиссариатов, а именно наиболее проблемные моменты, которые возникают при составлении протоколов об административных правонарушениях у должностных лиц военных комиссариатов в отношении призывников.

Евсиков А. М. Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 5. С. 138-143.

Автор данной статьи останавливается на недавно принятых изменениях административного законодательства, в соответствии с которыми санкции ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ для юридических лиц впервые в истории антимонопольного законодательства нашей страны предусматривают возможность исчисления «оборотного» административного штрафа за совершение юридическим лицом правонарушений, связанных с ограничением конкуренции или злоупотреблении своим доминирующим положением на рынке.

Данная работа посвящена критическому анализу института минимальной заработной платы в странах с развитой рыночной и переходной экономикой, а также в некоторых развивающихся странах. Рассматриваются институциональные особенности минимальной оплаты труда в отдельных странах: процедура установления, региональные особенности, роль профсоюзов. В специальном разделе анализируется динамика абсолютного и относительного размера МЗП, выявляются те общественные группы, которые выигрывают и проигрывают от пересмотра минимальной оплаты. Особое внимание уделено воздействию института МЗП на рынок труда. Автор рассматривает механизм трансляции повышения минимальной оплаты труда на динамику занятости и безработицы, приводит результаты эмпирических исследований. Опыт многих стран свидетельствует, что «скачкообразное» повышение МЗП приводит к стагнации и даже сокращению занятости, в первую очередь среди социально не защищенных слоев. Особенно негативный эффект фиксируется для компаний с высокой долей трудовых издержек и широким применением неквалифицированного труда, т.е. прежде всего для малого предпринимательства и предприятий аграрного сектора. Один из выводов работы состоит в том, что увеличение МЗП не является эффективным средством решения проблемы бедности, так как большинство ее получателей сосредоточены в домохозяйствах со средним и выше среднего уровнем дохода.

Трунин П. В. , Дробышевский С. М. , Евдокимова Т. В. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2012.

Целью работы является сравнение режимов денежно-кредитной политики с точки зрения уязвимости экономики использующих их стран к кризисам. Работа состоит из двух частей. Первая часть содержит обзор литературы, где представлены результаты исследований, рассматривающие подверженность кризисам экономик, применяющих такие режимы денежно-кредитной политики, как таргетирование валютного курса, классическое и модифицированное инфляционное таргетирование. Также приводятся оценки эффективности накопления валютных резервов в качестве инструмента предотвращения или смягчения кризисов. Во второй части работы - эмпирической - описаны методология и результаты сравнения адаптационных способностей экономик, полученные на основе анализа динамики ключевых макроэкономических показателей в докризисный и посткризисный периоды в странах, сгруппированных по режимам денежно-кредитной политики. Кроме того, представлены оценки подверженности экономик кризисам на основе расчета частот наступления кризисов при различных режимах.

В статье рассматриваются проблемы влияния внешних условий при оценке эффективности государственного сектора методом Data Envelopment Analysis. На примере системы здравоохранения в российских регионах в 2011 г. проводится сравнительный анализ современных методов учета внешних условий. Предлагается перспективная методика коррекции оценок эффективности, полученных методом DEA. Несмотря на преимущества DEA-анализа как инструмента оценки эффективности государственной власти, его применение связано с рядом методологических трудностей. Учет нескольких факторов, влияющих на эффективность, требует применения более сложных методов, наиболее перспективным из которых является кластеризация изучаемых DMU по набору признаков и построение локальных границ производственных возможностей. Применение регрессионного анализа для коррекции оценок в настоящее время требует более глубокого изучения, поскольку не исключена возможность появления систематических ошибок в коррекции. Наиболее перспективным подходом представляется сочетание коррекции исходных показателей и кластеризации, дополненное многостадийным анализом. Рассмотрение нескольких стадий преобразования ресурсов общества в общественно полезный результат позволит локализовать слабые стороны работы государственной организации.

На правах рукописи

Филимонова Елена Алексеевна

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА

РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону – 2013 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

доктор юридических наук, профессор,

Научный руководитель :

заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович

Официальные оппоненты : Шугрина Екатерина Сергеевна доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры конституционного и муниципального права Позднышов Алексей Николаевич доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», и.о. декана юридического факультета ФГБОУ ВПО "Московский

Ведущая организация :

государственный университет имени М.В.

Ломоносова"

Защита состоится «21» декабря 2013 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-наДону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация, провозглашая себя социальным государством, основной задачей которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), тем самым взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по развитию системы социальных служб, обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг.

Социальная сфера относится, как известно, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем конституционное закрепление социально ориентированных полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровней не должно ставить под сомнение важную роль местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и, решая вопросы местного значения, объективно имеет своим предназначением, в том числе решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения1.

Конституция РФ содержит обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Это проявляется как в связи с закреплением полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 130, ст. 132 и др.), так и через указание на отдельные сферы реализации социальных прав (ч.3 ст. 40, ч.1 ст.41, ч.2 ст. 43 и др.), за что органы местного самоуправления являются ответственными наряду с См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:

конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 396.

органами государственной власти, а также путем определения конкретных институтов (учреждений) предоставления муниципальных услуг населению1.

Сегодня в условиях муниципальной реформы, перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, повышения ответственности местного самоуправления за решение социальных вопросов на своей территории расширение муниципальных услуг, увеличение их многообразия и качества является важной задачей местного самоуправления, решение которой предполагает, в том числе, необходимость создания эффективной основы правового регулирования данного института. При этом объективное усложнение реального (фактического) содержания института муниципальных услуг закономерно предполагает существенное усложнение, обновление и развитие правовых форм его закрепления. Это подтверждается активно развивающимся на всех уровнях власти нормативно-правовым регулированием отношений по предоставлению муниципальных услуг, поиском новых организационных механизмов их оказания. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение практики решения соответствующих вопросов в различных регионах и муниципальных образованиях страны2.

Новый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от июля 2013 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 (далее Закон N 210-ФЗ) стал первым базовым нормативным актом, осуществившим комплексное правовое регулирование организации предоставления муниципальных услуг. Вместе с тем, несмотря на все положительные результаты принятия названного Закона, остался целый ряд неурегулированных вопросов, что стало поводом к возникновению См.: Джагарян А.А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты. Ростов н/Д:

Издательство Южного федерального университета, 2012. С.8-9.

К примеру, Ростовская область входит в число лидеров по развитию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (См: Госуслуги собирают в центрах // Еженедельный аналитический журнал «Коммерсантъ Власть». 28.10.2013. № 42 (1047).

различного рода сложностей и противоречий в самом понимании муниципальных услуг, нормативном определении содержания этой правовой категории, разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти по регулированию института муниципальных услуг, не говоря уже об организационно-правовых механизмах их предоставления и т.п.

В научно-доктринальном плане также нуждаются в уяснении многие вопросы, включая понимание сущности муниципальных услуг, их особенностей в общей системе публичных услуг и т.д.

Всем этим и обуславливается выбор темы диссертационной работы, ее структура и содержание рассматриваемых вопросов.

Степень научной разработанности проблемы. В научном анализе муниципальных услуг до недавнего времени преобладали подходы к последним как разновидности публичных услуг с акцентом на частноправовые (гражданско-правовые) аспекты исследования, что определялось классическими представлениями о «прописке» услуг именно в отрасли частного (гражданского) права. В дальнейшем, с развитием местного самоуправления пришло понимание муниципальной услуги уже не в качестве одной из разновидностей традиционной частноправовой услуги, а относительно самостоятельного явления качественно иного порядка.

Теоретической основой настоящей диссертации стали труды ученыхтеоретиков права, конституционалистов, представителей муниципальноправовой науки, раскрывающие современные тенденции развития Российской государственности, местного самоуправления, защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В.

Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Т.М.

Бялкиной, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.А.

Джагаряна, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.И. Крусс, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.А. Лебедева, В.И. Лысенко, В.Л. Лютцер, Г.В.

Мальцева, М.И. Марченко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, И.И.

Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С.

Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, С.М.

Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.

Важное значение имели также специальные исследования, в той или иной мере посвященные теории публичных услуг, включая институт муниципальных услуг. Заметный вклад в разработку этих проблем внесли такие ученые, как Р.В. Бабун, Е. Г. Бабелюк, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, С.А.

Белов, А.В. Винницкий, Е.В. Гриценко, Т. В. Жукова, В. Б. Зотов, С. А.

Кирсанов, М.В. Кустова, Э. Маркварт, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, Н. В.

Путило, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, Ю. Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К.

Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А. В. Шаров, А. Е. Шаститко, Н.

А. Шевелева, В.А. Щепачев и др.

Категория публичных услуг была также предметом диссертационных исследований, но, как правило, не муниципально-правового профиля. Среди них - диссертационные исследования Н.В. Киселевой «Административноправовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования:

современное состояние и перспективы развития» (2008), Л.В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008), А.Ф. Васильевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ» (2009), Е.В.

Морозовой «Публичные услуги: теоретико-правовой аспект» (2009), О.В.

Ахрамеевой «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата» (2011). Отдельные, прежде всего, организационноправовые аспекты оказания услуг органами местного самоуправления были рассмотрены в диссертации Мошкина С.В. «Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления» (2013).

Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе юридической природы муниципальных услуг, исследовании процесса становления и развития данного института, выявлении особенностей оказания услуг органами местного самоуправления и выработке на этой основе практических рекомендаций как по совершенствованию правового регулирования, так и организационных механизмов предоставления муниципальных услуг населению по месту жительства.

В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи

Исследовать процесс формирования правового института публичных услуг, его значение в развитии социальной государственности России;

Выявить особенности влияния структуры вопросов местного значения различных типов (уровней) муниципальных образований на развитие каталога (видов) муниципальных услуг;

Раскрыть основные принципы оказания муниципальных услуг, имея в виду сочетание общих принципов функционирования муниципальной власти, отраслевых и специальных принципов, вытекающих из Закона N 210-ФЗ;

регламентации и выявить роль муниципально-правового регулирования отношений по оказанию муниципальных услуг;

Раскрыть основные способы организации оказания муниципальных услуг и выработать предложения по их совершенствованию с учетом специфики отдельных муниципальных услуг;

- проанализировать инновационные начала в совершенствовании механизмов повышения качества муниципальных услуг, включая использование электронных информационных систем, а также определить перспективы развития муниципально-правового и других уровней регулирования порядка предоставления услуг органами местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по предоставлению муниципальных услуг, являющиеся предметом комплексного правового регулирования и позволяющие отразить социальноправовые, организационные, иные характеристики практической реализации данного института на уровне местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, составляющие нормативную основу оказания муниципальных услуг.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, логико-теоретический, исторический, системный, формально-юридический. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический, метод структурного анализа и др.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы, другие нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные, обзоры практической деятельности муниципальных образований.

Исследовались также некоторые ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники и аналитические материалы по вопросам оказания муниципальных услуг.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка системного обоснования в качестве относительно самостоятельного института муниципальных услуг, показана их социальная роль и место в системе гарантирования прав и свобод граждан по месту жительства.

На основе обобщения теоретических подходов и практики реализации соответствующего муниципально-правового института, анализа федерального, регионального законодательства и, в особенности, актов местного самоуправления раскрываются сущностные характеристики муниципальных услуг как проявления социальной функции российской государственности.

совершенствованию как нормативно-правовой основы, так и организационнометодического механизма предоставления муниципальных услуг населению.

диссертационного исследования:

1. Муниципальные услуги носят, в своей основе, публично-правовой характер и сами по себе являются разновидностью публичных услуг, что проявляется на основе сочетания двух взаимосвязанных публично-властных начал (государственных и муниципально-властных) и получает реализацию как в самой природе, функциональном назначении, так и в механизмах предоставления соответствующих услуг населению. Результатом и целью сочетания, тесного взаимодействия государственных и муниципальных начал в институте публичных услуг должно стать создание эффективного механизма оказания данных услуг на основе последовательной реализации социальной политики, направленной на максимальное удовлетворение потребностей населения на всех уровнях его территориальной организации.

2. Сущность муниципальных услуг необходимо рассматривать, в конечном счете, как проявление социальной функции российской государственности, направленной на обеспечение прав и свобод граждан, когда, в частности, на муниципальном уровне, с одной стороны, органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – граждане получают возможность индивидуальной и (или) коллективной реализации своих прав и законных интересов в социально-экономической сфере, имея в виду, что именно территориальный принцип является главным для реализации большинства социальных прав в условиях рыночных отношений.

Соответственно в юридической природе института муниципальных услуг сочетаются, во-первых, субъективно-личностные начала, предполагающие наличие индивидуального притязания на удовлетворение личного интереса в получении услуги, и, во-вторых, публично-правовые начала, связанные с функционированием органов муниципальной публичной власти.

3. Уровень обеспеченности населения муниципальными услугами, которые в условиях рыночных отношений носят в основном платный характер, имеет существенные региональные и внутримуниципальные различия.

Важным направлением деятельности органов публичной власти (включая государственную, в особенности региональную власть) должно стать преодоление глубоких социально-территориальных различий в качестве и объеме предоставляемых гражданам услуг по месту их жительства.

Эффективным средством решения этой проблемы является финансовое выравнивание муниципальных образований, имеющее целью, в том числе, гарантирование надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченность основными услугами в области образования, здравоохранения и т.д. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19). В специализированных территориальных фондов социального выравнивания.

4. В системе правового регулирования оказания муниципальных услуг важное место принадлежит принципам как основополагающим правовым началам, которые носят комплексный, многоуровневый характер и включают в себя: а) общие принципы местного самоуправления (в частности, те, которые напрямую влияют на гарантирование социальных прав населения по месту жительства); б) специальные принципы, получающие нормативное закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. Анализ действующей системы правового регулирования института муниципальных услуг позволяет сделать вывод о необходимости систематизации (с перспективой возможной кодификации) принимаемых на различных уровнях и с различной отраслевой принадлежностью правовых норм о муниципальных услугах, на основе последовательного учета общих и специальных принципов оказания муниципальных услуг.

Как определенный этап такой систематизации предлагается создать в отдельных муниципальных образованиях Справочник муниципальных услуг с включением в него перечня (каталога) услуг, оказываемых на территории конкретного муниципального образования, а также указанием форм, способов, адресов обращения по поводу соответствующих услуг. Этот «квазинормативный» документ должен опираться на федеральное законодательство, законы субъектов РФ и, в особенности, муниципальноправовые акты, регулирующие оказание муниципальных услуг на соответствующих территориях муниципальных образований. Порядок принятия, структура и содержание данного Справочника (в основных его параметрах) обосновываются в диссертационном исследовании.

5. Анализ действующего правового регулирования в области оказания муниципальных услуг позволил автору прийти к выводу о безусловном и не всегда оправданном приоритете федерального уровня регулирования данного института. Региональное же регулирование сводится в основном к воспроизведению Закона № 210-ФЗ, а муниципальное правотворчество, как правило, ограничено утверждением реестров услуг и административных регламентов их оказания. Между тем конституционное требование об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст.131) должно распространяться и на социальную сферу, а соответственно на институт муниципальных услуг. Существующее же построение такой системы регулирования муниципальных услуг, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, лишает значимости национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, вытекающие из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе.

6. Анализируя юридическую природу административных регламентов предоставления муниципальных услуг, в диссертации делается вывод, что они стали одним из основных нормативных инструментов повышения качества и обеспечения доступности услуг. Теперь административные регламенты - не просто акты, устанавливающие порядок деятельности органа публичной власти, а это своего рода нормативно-правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан в сфере оказания муниципальных услуг органами местного самоуправления. Но предусмотренные регламентами единые требования предоставления услуг нуждаются в подкреплении возможностями населения осуществлять контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствовало бы самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо, по мнению автора, не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

7. Повышение эффективности организационно-правовых механизмов оказания муниципальных услуг предполагает, по мнению автора, необходимость активного внедрения инновационных форм и методов обеспечения доступа к муниципальным услугам, создания муниципальноправовых механизмов выявления и учета мнений граждан о качестве, оперативности предоставления муниципальных услуг; перспективными направлениями развития механизмов предоставления муниципальных услуг должно стать не только создание специализированных муниципальных учреждений и предприятий, но и развитие институтов межмуниципального сотрудничества, расширение в этой сфере муниципально-частного партнерства, а также совершенствование правовых и организационных основ государственных и муниципальных услуг.

образований: не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг (к примеру, МФЦ в традиционном виде не создаются в сельских поселениях с низкой численностью населения, а работают лишь в виде удаленных точек доступа). Поэтому при создании и совершенствовании механизмов предоставления муниципальных услуг следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

8. При внедрении инновационных средств, введении электронного обеспечения реализации муниципальных услуг важно принимать во внимание глубокие различия в обеспечении муниципальных образований техническими средствами связи, а также иные существенные различия технологической инфраструктуры муниципальных образований, уровня информационного образования и грамотности населения и т.д. Важным условием повышения качества и совершенствования форм предоставления муниципальных услуг должно стать изучение, учет особенностей отдельных категорий граждан (включая пожилых людей, малоимущих граждан и т.п.), анализ каналов информирования населения о видах и характере услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования, общих условий и многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и др.

Научно–практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования правового регулирования порядка оказания муниципальных услуг на различных уровнях публичной власти, в особенности местного самоуправления, а также субъектов РФ, внедрения новых организационно-правовых форм, технических средств и способов оказания муниципальных услуг по месту жительства.

Теоретический материал диссертационного исследования может использоваться также при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, равно как и в учебном процессе по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсу муниципального права Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Основные положения и выводы данного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, выступлениях и тезисах на научно-практических конференциях, а также в процессе преподавания на юридическом факультете ЮФУ, включая чтение автором диссертации спецкурса для магистров по программе «Муниципальное право и управление».

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются предмет и цели исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

Первая глава – «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ юридической природы муниципальных услуг как особого института публичных услуг.

В первом параграфе - «Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности» обосновано авторское понимание публичной услуги как относительно самостоятельной правовой категории, обозначены основные аспекты ее содержания, в том числе в соотношении с понятием «публичная функция», межотраслевым закреплением и реализацией основных принципов оказания муниципальных услуг.

Анализ тенденций развития современных государственных систем (включая зарубежные страны) позволяет сделать вывод, что в настоящее конституционные и иные правовые характеристики государственности как своеобразная реакция на социально-экономические, политические изменения в современном мире. Особое значение – в порядке предпринимаемых попыток противоречий - уделяется при этом социальным направлениям деятельности государства, совершенствованию соответствующих государственных и общественных институтов. В научно-теоретическом плане это находит концентрированное отражение в концепции «сервисного государства», ориентированной на понимание основных направлений деятельности всех уровней публичной власти в современном государстве как «сервисного обслуживания» граждан, оказание им социально значимых услуг.

Это в полной мере касается и «низового», наиболее приближенного к населению, уровня публичной власти – местного самоуправления. С учетом указанных тенденций меняется само понимание услуг, происходит переход от исключительно гражданско-правового понимания к публично-правовому, конституционному наполнению данной категории, связанному с уяснением соотношения «сервисного обслуживания» населения с функциями государства в целом, с самим пониманием современного государства как социального, что непосредственным образом влияет на направления деятельности всей системы органов публичной власти в лице как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

В Конституции РФ услуга в буквальном смысле используется, прежде всего, в экономическом аспекте – в связи с закреплением принципа свободы перемещения услуг в рыночных условиях (ч.1 ст. 8, ч.2. 74). Однако, реальное содержание категории публичных услуг, в том числе в ее конституционном закреплении, по мнению автора, не ограничивается лишь экономической стороной, оно имеет более широкое социально-правовое содержание.

Проведенный анализ позволил сделать вывод, что сущностью публичной услуги является публично-обязательственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прежде всего – социальных прав. Принимая во внимание характер и особенности правоотношений, возникающих между гражданами и государством, публичные услуги автор определяет как основной вид повседневной публично-властной деятельности, направленной на предоставление социально значимых благ конкретному лицу, в процессе получения которых реализуются основные права и законные интересы граждан.

Публичные услуги представляют собой совокупность двух подсистем государственных и муниципальных услуг. В этом плане имеет место, соответственно, сочетание двух взаимосвязанных каналов обеспечения услугами, характеристики которых предопределяются особенностями государственной и муниципальной властей, их взаимодействия в целях проведения единой социальной политики государства на всех уровнях территориальной организации публичной власти.

государственных, муниципальных органов сводятся к оказанию публичных услуг. Поэтому отождествлять эти термины нельзя. Например, контрольнонадзорные, нормотворческие функции реализуются в императивном порядке, независимо от воли и желания граждан, а потому они не могут быть приравнены к публичным услугам. Получая претворение в жизнь, функция государства по жизнеобеспечению приобретает форму публичной услуги.

Таким образом, услуга – та сегментная (властно-компетенционная) часть публичной функции, которая возникает в момент обращения гражданина и прекращается в момент получения результата публичной услуги, связанного с реализацией прав и интересов граждан.

Этот вопрос имеет, считает диссертант, принципиальное значение, так как в настоящее время происходит не всегда оправданный перевод в статус публичных услуг тех направлений деятельности (функций) государственных или муниципальных органов, которые весьма сомнительно относить к оказанию услуг1.

Во втором параграфе – «Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления» раскрываются специфические характеристики муниципальных услуг в соотношении с природой РФ как социального государства, а также их значение в системе публичных услуг.

Исходя из своей конституционной природы местное самоуправление наравне с иными уровнями публичной власти ответственно за реализацию Подтверждением этого является прежде всего местное (муниципальное) нормотворчество. См., напр.:

Постановление администрации Клинского муниципального района Московской области от 10 апреля 2013 г.

N 599 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального жилищного контроля на территории Клинского муниципального района" // Серп и молот. 23.05.2013. N 38/1; Постановление Главы Солнечного сельсовета Золотухинского района Курской области от 02 июня 2011 г. № 35 «Об утверждении административного регламента администрации Солнечного сельсовета Золотухинского района по предоставлению муниципальной услуги «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля» // Информационный бюллетень Администрации Солнечного сельсовета. 28.07.2011. № 35; Постановление Администрации Найфельдского сельского поселения Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области от 29 июля 2013 г. N "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Найфельдское сельское социальной функции российского государства, провозглашенной в ст. Конституции РФ. Тем более, что эффективное управление социальноэкономической сферой, решение задач социальной политики возможно лишь при комплексном участии и государственных, и муниципальных органов. При этом местное самоуправление как наиболее приближенная к населению форма муниципального образования. В этом плане публичные услуги, оказываемые на муниципальном уровне, с учетом конституционно-правовых характеристик местного самоуправления как бы преобразуются, приобретают характеристики муниципальных услуг.

На основе анализа имеющихся доктринальных подходов автор приходит к выводу, что сущностью муниципальной услуги является проявление социальной функции российской государственности. В таких условиях, с одной стороны, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – население реализует собственные права и законные интересы в индивидуальной и (или) коллективной форме. Поэтому квинтэссенцией муниципальных услуг является сочетание индивидуального интереса каждой личности, выражающегося в удовлетворении притязания путем получения услуги, и публичного интереса, связанного с функционированием органов публичной власти.

1) Комплексный характер муниципальных услуг; общественные отношения, в которых они реализуются, базируются на нормах не только муниципального, но также конституционного, административного, финансового, гражданского, других отраслей права.

поселение" // Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района.

01.08.2013. N 119 и т.д.

2) Ограниченная пространственно-территориальная сфера оказания муниципальных услуг, каковой является территория конкретного гарантирование и осуществление местного самоуправления должны быть обеспечены на всей территории РФ, оказание муниципальных услуг распространяется, в конечном счете, на всю территорию РФ.

3) Главное социальное назначение муниципальной услуги сводится к гарантированию прав и законных интересов граждан; в конечном итоге деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод направлена на все население страны, проживающее в муниципальных образованиях.

понимание этого направления деятельности как осуществляемой непосредственно по запросам, в соответствии с обращениями заявителей.

Критически оценивая действующее правовое регулирование института муниципальных услуг, автор вносит определенные предложения по его совершенствованию, ставит вопрос о необходимости систематизации существующих муниципальных нормативно-правовых актов в сфере оказания услуг. При этом предложен вариант, своего рода, первичной систематизации, имеющей, прежде всего, прагматическое назначение для граждан, в виде Справочника муниципальных услуг. Предполагается, что Справочник может разрабатываться исполнительно-распорядительным органом – местной администрацией – и одобряться главой муниципального образования. Но возможен и иной вариант: прохождение проекта Справочника через представительные институты местного самоуправления (его обсуждение посредством публичных слушаний, одобрение, например, на заседании комитета (комиссии) по местному самоуправлению представительного органа и т.п.). В этом проявляется тот факт, что по своей юридической природе «квазинормативным» актом; он не предназначен для создания новых правил предоставления услуг, а, прежде всего, должен консолидировать существующие в других, различного уровня, нормативных правовых актах.

Одновременно в диссертации предлагается структура Справочника муниципальных услуг, даются основные характеристики соответствующих разделов. Структура Справочника должна быть построена таким образом, чтобы граждане перед обращением за муниципальной услугой, могли получить ответы на основные вопросы: куда обратиться, каков режим работы и место нахождения органа или организации, примерная стоимость услуги и перечень необходимых документов и т.д.

Обращается внимание также, что существующее построение системы регулирования института муниципальных услуг не в полной мере учитывает, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, необходимость чего вытекает из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе (практика правового регулирования института муниципальных услуг данного округа анализируется в диссертации более детально по сравнению с другими регионами РФ). В таких условиях органы местного самоуправления должны заниматься, в том числе, нетрадиционными, «национальноспецифическими» вопросами. Так, в структуре администрации г. Ростова-наДону создан Комитет по межнациональным вопросам, религии и казачеству, который призван решать вопросы, связанные, в том числе, с предоставлением в последующем услуг в сфере межнациональных отношений (рассмотрение обращений и подготовка предложений о передаче национально-культурным объединениям и казачьим обществам муниципального имущества и земельных участков в собственность или аренду для ведения уставной деятельности;

предварительное согласование предоставления земельных участков для строительства культовых сооружений (храмов); прием и рассмотрение подтверждений для последующей их государственной регистрации и т.д.) Третий параграф - «Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления» - дано авторское понимание принципов предоставления муниципальных услуг, предлагается их система и обоснован межотраслевой характер закрепления.

Принципы предоставления муниципальных услуг представляют собой муниципальных услуг населению. Их система состоит из специальных и общих принципов. К специальным относятся те, которые получили прямое нормативно-правовое закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. К общим принципам оказания самоуправления в их нормативном проявлении в организационно-правовом механизме формирования и предоставления муниципальных услуг. Ведь общие принципы закрепляют не только начала осуществления публичной (муниципальной) власти, но и условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и, стало быть, оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг.

деятельность по решению вопросов местного значения в различных сферах, комплексном правовом регулировании. Поэтому общие и специальные принципы оказания муниципальных услуг носят межотраслевой характер, базируются на нормах конституционного, муниципального, финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового и других отраслей права.

СИСТЕМЕ ГАРАНТИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И

СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА» - представлен комплексный анализ целей, принципов и функций действующего механизма предоставления муниципальных услуг, исследовано влияние отдельных видов услуг на гарантирование конституционных прав и свобод граждан.

нормативно-правовой системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства» - посвящен анализу отдельных видов муниципальных услуг в связи с проблемой гарантирования прав граждан и необходимостью последовательного соблюдения конституционного принципа равенства независимо от места жительства при реализации этих, в том числе, социальных прав.

В специальной литературе получило обоснование утверждение о том, что виды муниципальных услуг, оказываемых муниципальными образованиями, напрямую зависят от вопросов местного значения, которые Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 02 ноября г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотносит с отдельными типами муниципальных образований.

Кроме того, названный закон определил основные сферы, в которых органы местного самоуправления обязаны организовать оказание муниципальных услуг: сферы образования; медицинского обслуживания; культуры и спорта;

жилищно-коммунальное хозяйство; транспорт, связь и т.д.

Муниципальные образования, отличающиеся по численности проживающего населения, территории, местным природно-климатическим условиям, уровню развития социальной инфраструктуры и т.д., соответственно различаются и по перечню предоставляемых услуг. Более того, в условиях социального расслоения, платной основы предоставления большинства муниципальных услуг набор услуг, на получение которых граждане имеют реальную возможность (прежде всего, финансовоматериальную), также существенно отличается.

В условиях нашего государства проблема выравнивания оказания муниципальных услуг населению с учетом необходимости преодоления социального расслоения выходит на конституционный уровень. Одним из важных средств решения этой проблемы должны стать финансовые механизмы выравнивания муниципальных образований, в том числе с точки зрения гарантирования надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченности основными услугами в области образования, здравоохранения и др. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19).

В связи с этим предлагается создание на уровне субъектов РФ специализированых территориальных фондов социального выравнивания.

Источниками формирования средств таких фондов могут стать: отчисления от отдельных региональных и (или) местных налогов и сборов в размерах, установленных нормативами; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.

На основе комплексного анализа основных показателей социальноэкономического состояния муниципальных образований (включая среднюю заработную плату, доходы населения на 1 человека, численность инвалидов, малоимущих граждан, одиноких пенсионеров, среднюю стоимость муниципальных услуг т.д.), тем из них, где наблюдаются низкие показатели такого развития, должны выделяться средства из территориального фонда социального выравнивания.

Такое финансирование могло бы иметь многоцелевое предназначение, как-то: материальная помощь на приобретение жилья лицам, признанным нуждающимися в жилье; дополнительные выплаты лицам, уровень доходов которых ниже величины прожиточного минимума; создание дополнительных рабочих мест; социальная помощь детям из малообеспеченных семей, которые пребывают в муниципальных дошкольных учреждениях или получают среднее образование в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

материальная помощь инвалидам и одиноким пенсионерам и т.д.

Таким образом, территориальные фонды социального выравнивания должны стать важным инструментом преодоления социальнотерриториального неравенства населения муниципальных образований, в том числе в части обеспеченности муниципальными услугами.

Во втором параграфе – «Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения» - автор подробно рассматривает способы организации, формы оказания муниципальных услуг, анализируя как положительный опыт, так и недостатки нормативного регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.

населению не только через создаваемые структуры, но и непосредственно.

специальных (но не всегда специализированных) структур - муниципальных предприятий и учреждений. В диссертации рассматриваются особенности их правового статуса как субъектов оказания муниципальных услуг.

При этом в связи с необходимостью расширения объема и каталога (видов) публичных (муниципальных) услуг для органов публичной власти все более актуальным является взаимодействие с частным сектором для эффективного совместного решения общезначимых социально-экономических задач в этой сфере. Развитие муниципально-частного партнерства, безусловно, имеет положительный эффект и для органов местного самоуправления, и для Предпринимательский сектор получает возможность развить свой бизнес, получать налоговые и иные льготы, гарантии. У муниципалитетов же увеличивается доходная база местных бюджетов, развивается инфраструктура поселенческих территорий и их социального сектора. Коммерческие структуры в своей работе по оказанию муниципальных услуг имеют возможность использовать более эффективные способы, новые формы и достижения для совершенствования процессов оказания услуг населению, что повышает качество и доступность муниципальных услуг для граждан.

Однако, муниципально-частное партнерство в данной, в своей основе – социальной сфере, нуждается в последовательном правовом регулировании при осуществлении за этой деятельностью контрольных функций за населением.

Автор характеризует в качестве относительно нового способа организации предоставления муниципальных услуг также институт межмуниципального сотрудничества. Хотя данный вид взаимоотношений между различными муниципальными образованиями имеет ряд преимуществ, таких как консолидация финансовых ресурсов и усилий нескольких муниципалитетов, наиболее полный учет интересов населения, проживающего на соответствующих территориях, что очевидно повышает качество и доступность муниципальных услуг, межмуниципальное сотрудничество пока не получило должного развития, в том числе и в субъектах РФ Южного федерального округа.

Одновременно в данном параграфе рассмотрено предоставление муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна".

Создание таких центров, безусловно, облегчает процедуру получения муниципальной услуги для гражданина с точки зрения экономии времени, денежных средств, количества предоставляемых документов и т.д. В связи с этим отмечается положительный опыт функционирования МФЦ в Ростовской области. В целом же правовое регулирование и организационно-методическое обеспечение деятельности МФЦ имеет ряд неопределенностей, требующих уточнений на законодательном уровне: это и организационно-правовая форма, и основные документы, регламентирующие их работу, и финансовое обеспечение и т.д.

При выборе способа организации предоставления муниципальных услуг существенное значение имеет учет специфики муниципальных образований, поэтому нет и не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг. При создании и совершенствовании таких механизмов следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

В третьем параграфе – «Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг» - диссертант, проанализировав имеющиеся в научной литературе подходы к пониманию административных регламентов, выделяет юридические особенности административных регламентов органов местного самоуправления, а также их значение в механизме оказания услуг.

Административные регламенты предоставления муниципальных услуг можно рассматривать как своего рода гарантии соблюдения органами местного самоуправления прав и законных интересов граждан, которые в свою очередь могут осуществлять контроль и оценку исполнения органами власти своих полномочий по оказанию услуг.

В работе уделяется внимание природе административных регламентов, разрабатываемых и утверждаемых органами местного самоуправления.

Общепринятым является понимание административных регламентов в качестве института административного права (что имеет, в том числе, и терминологическое подтверждение). Конечно, административные регламенты государственными органами, а также другие отношения, связанные с созданием условий для решения соответствующих задач. В этом плане сферой действия регламентов действительно являются административно-правовые отношения.

Однако система административных регламентов включает в себя и те акты (регламенты), которые имеют предметом своего нормирования разрабатывают и принимают органы местного самоуправления, и они уже являются источниками муниципального права.

Таким образом, не ставя под сомнение целесообразность использования унифицированного названия «Административный регламент», автор приходит к выводу, что эти акты являются неоднородными по своей природе и отраслевой принадлежности.

предоставления услуг, по мнению автора, нуждаются в подкреплении возможностей осуществлять со стороны населения контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствует самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

В главе третьей – «ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО

МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ» - представлен комплексный анализ основных направлений совершенствования организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг, констатируются существующие пробелы, иные недостатки и предложены свои варианты их устранения.

современного общества получает широкое распространение предоставление муниципальных услуг в электронной форме. Такой способ оказания услуг предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе единый и (или) региональный портал муниципальных услуг, а также универсальную электронную карту.

муниципальных услуг должны предоставить заявителям широкий круг возможностей: 1) получение актуальных и достоверных сведений об услугах;

2) подача заявки на получение услуги, а также иных необходимых документов;

3) информирование о ходе выполнения запроса; 4) получение результата муниципальной услуги, в случае если он может быть предоставлен в электронном виде (на практике электронное получение результата возможно лишь при консультационном характере муниципальной услуги); 5) оплата пошлины или оплата за предоставление услуги.

Большинство этих возможностей на сегодняшний день остаются недоступными для многих граждан по ряду причин. Так, портал услуг не содержит информации о многих пользующихся массовым спросом услугах;

далеко не все услуги работают в режиме предварительной подачи электронных форм и заявлений; отсутствует информирование о текущем состояния выполнения запроса. Получение результата муниципальной услуги в электронной форме возможно лишь, если такой запрос носит консультативный характер, во всех остальных случаях заявителю приходится лично посещать соответствующие органы (организации).

При введении электронных муниципальных услуг важно принимать во внимание социальное расслоение российского общества, различия в развитии технических средств связи, которое становится причиной невозможности получения электронных услуг1. Поэтому важным направлением в таких условиях должен стать учет особенностей отдельных категорий граждан.

По состоянию на 2013 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг, обеспечивающем получение услуг в электронном виде, зарегистрировано лишь 4,2 % граждан страны (по данным Минкомсвязи России).

Переход к электронным услугам должен происходить плавно, в режиме повышения уровня жизни граждан и обучения населения, повышения его правовой культуры.

В этом же ряду – задачи широкого внедрения универсальной электронной карты, которая предназначена для идентификации ее держателя при предоставлении муниципальных услуг. Карта совмещает в себе возможности идентификационного удостоверения гражданина и платежной карты, страхового свидетельства в системе пенсионного обеспечения и полиса обязательного медицинского страхования, сертификата электронной подписи.

Пока процесс введения универсальных электронных карт носит эпизодический характер, граждане неохотно идут на ее использование, в первую очередь по причине опасений за сохранность персональных данных, которые в таком случае будут сосредоточены на одном носителе1.

Важным шагом на пути совершенствования существующего механизма оказания муниципальных услуг должно стать повышение профессиональной подготовки должностных лиц, задействованных в предоставлении услуг населению, сотрудников МФЦ. В связи с этим целесообразно создавать для указанных лиц специальные площадки для подготовки и повышения квалификации. Единственным российским регионом, в котором сформирована на сегодня система подготовки кадров для МФЦ, является Ростовская область.

На базе Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ создан учебный полигон обучения сотрудников для работы в МФЦ. Образовательное учреждение функционирует более 3 лет, ежегодно подготовку проходят представители из 11 регионов России.

диссертационного исследования.

Всего по России с начала 2013 г. выдано около 50 тысяч универсальных карт (на территории Ростовской области – 750).

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень 1. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме:

современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 51-54. (0,3 п.л.) 2. Дмитриева Е.А. О некоторых вопросах реализации полномочий органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг // Проблемы права.

Международный правовой журнал. 2012. № 4. С. 115-118. (0,3 п.л.) 3. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Принципы оказания муниципальных услуг:

система, особенности нормативно-правовой природы // Наука и образование:

хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11. С.

101 - 106. (0,4 п.л.) 4. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Сопутствующие услуги как особый вид муниципальных услуг (особенности юридической природы) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. (0,3 п.л.) 5. Дмитриева Е.А. Муниципальное обслуживание как специфическая форма обеспечения права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления:

Рост. гос. ун-т путей сообщения. – Ростов н/Д, 2010. С. 117-120. (0,3 п.л.) 6. Дмитриева Е.А. Особенности организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг населению // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов / Под ред. канд. истор. наук, доц. Г.Ф.

Барковского; канд. филос. наук, доц. С.О.Беляева; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2010. - С. 598-613. (0,8 п.л.) 7. Дмитриева Е.А. Виды муниципальных услуг в России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление.

2011. № 6. С. 92-96. (0,3 п.л.) 8. Дмитриева Е.А. К вопросу о природе муниципальных услуг как проявления социальной функции местного самоуправления // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: Сборник научных статей по материалам VI Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом. универ. – Ростов-на-Дону. 2011. С. 83-85. (0,3 п.л.) 9. Дмитриева Е.А. О совершенствовании организационно-правового механизма конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научнопрактической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. – проф. Н.С. Бондарь. – Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С. 152-156. (0, п.л.)

уголовно-исполнительное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Казань – 2007 2 Работа выполнена на кафедре уголовного права и криминологии Самарского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации Научный руководитель: доктор юридических наук...» «Попова Олеся Анатольевна ДИАГНОСТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОЧЕРКА КАК ОСНОВА ВЫЯВЛЕНИЯ ТИПА МЫСЛИТЕЛЬНЫХ ЗАДАЧ ИСПОЛНИТЕЛЯ РУКОПИСИ Специальность 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск – 2011 Работа выполнена на кафедре криминалистики государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Томский государственный университет...» «ВеретенникоВа оксана николаевна администратиВно-праВоВое регулироВание Внешней миграции В российской Федерации Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург 2009 Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России научный руководитель: доктор юридических наук,...» «ЕРМОЛИНА Марина Анатольевна МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ДЕЙСТВИЙ ПРИ ЗАЩИТЕ МИРОВОГО ОКЕАНА ОТ АВАРИЙНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ С СУДОВ Специальность 12.00.10 Международное право; Европейское право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2010 2 Работа выполнена на кафедре международного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета....» «Егорова Марина Владимировна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ КОЛЛЕКТИВОВ ВО ФРАНЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2012 г. 2 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московская государственная юридическая академия имени О.Е....» «Джагарян Армен Арменович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Ростов-на-Дону – 2012 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО Южный федеральный университет Научный консультант: Бондарь Николай...» «СТАРИКОВ ВЯЧЕСЛАВ ИВАНОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ПРАВА НА ДОСТОВЕРНУЮ ИНФОРМАЦИЮ О ЕЕ СОСТОЯНИИ (по материалам Уральского федерального округа) Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск - 2012 2 Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права юридического факультета Федерального...» «Татаркина Ксения Павловна ФОРМА СДЕЛОК В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность 12.00.03. – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск 2009 Работа выполнена на кафедре гражданского права ГОУ ВПО Томский государственный университет Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Хаскельберг Борис Лазаревич...» «ПУЗЫРЕВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА НОРМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНИМАНИЯ И КАЧЕСТВЕННОГО ВЫРАЖЕНИЯ Специальность 12.00.01Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2007 2 Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет. Научный...» «МИХАЙЛОВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СУДЕБНЫЕ И НЕСУДЕБНЫЕ) Специальность: 12.00.15 – гражданский процесс; арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва – 2013 1 Работа выполнена на кафедре гражданского процессуального и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного...» «Мохаммад Юсеф Ибрагим Сальман Аль-Марх Конституционный надзор в Королевстве Бахрейн Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2009 2 Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бессарабов Владимир Григорьевич кандидат юридических наук, доцент...» «БАБУШКИН Владимир Станиславович ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2010 Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права ГОУ ВПО Хабаровская государственная академия экономики и права доктор юридических наук,...» «КИРИЛЛОВА Альбина Александровна ОСНОВЫ КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ МЕТОДИКИ СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ ОБ УБИЙСТВАХ (ч. 1 ст. 105 УК РФ) Специальность 12.00.12 – криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Краснодар – 2014 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования...» «Долгова Наталья Алексеевна ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ДОГОВОРА УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Волгоград 2014 2 Работа выполнена на кафедре предпринимательского права юридического факультета НОУ ВПО Волгоградский институт бизнеса Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент...» «ТРОФИМОВ Василий Владиславович ПРАВООБРАЗОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Санкт-Петербург – 2011 2 Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина Научный...» «ГУРЖЕЙ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕВОЗОК ГОРОДСКИМ ОБЩЕСТВЕННЫМ ПАССАЖИРСКИМ АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск – 2007 Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского и коммерческого права ГОУ ВПО Южно-Уральский...» «Чупахин Игорь Михайлович РЕШЕНИЕ ТРЕТЕЙСКОГО СУДА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Специальность 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Уральская государственная юридическая академия Научный...» «Бахаев Антон Александрович АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ: ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск 2009 Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Южно-Уральский...» «АНЦИФЕРОВ Виктор Александрович ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ИМУЩЕСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ ПО ГРАЖДАНСКОМУ ПРАВУ РОССИИ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук Краснодар – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского права ФГБОУ ВПО Кубанский государственный аграрный университет Научный руководитель: кандидат юридических наук...»

(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 1)

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТАНДАРТОВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Т. С. ГУСЕВА

Гусева Т. С., доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако данная норма не может быть реализована в полном объеме без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов. С. В. Калашников отмечает, что еще со времен СССР в России существует тенденция подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик (число жителей на одну аптеку, наполняемость классов в образовательной школе и т. д.) отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества <1>. ——————————— <1> Калашников С. В. Становление социального государства в России. М., 2003. С. 83.

Разделяя позицию С. В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А. В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом <2>. Безусловно, для всех сфер социальной политики необходимо выработать государственные стандарты. Объектом исследования в этой статье будет только одно из направлений социальной политики — область социального обеспечения. ——————————— <2> Аронов А. В. Социальные обязательства государства и механизм их ресурсного обеспечения налоговой системой. М: РАГС, 2003. С. 58.

Статья 39 Конституции РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, но при этом не содержит каких-либо указаний на размеры государственных пенсий и пособий. Конституционная норма почти дословно воспроизводит положения ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., о праве каждого на социальное обеспечение, за исключением следующего положения: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума». Отсутствие данного положения в Конституции РФ негативно отражается на фактически сложившейся ситуации в сфере социального обеспечения. В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум, установленный Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в РФ» <3>. Е. Г. Азарова и Т. К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 210 <4>. ——————————— <3> Российская газета. 1997. 29 окт.; 2000. 30 мая; 2004. 31 авг. <4> Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирцева, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 598 — 599.

Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ. Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4% (в III кв. 2001 г. — 18%); минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом — 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей — 3,4% (в 2001 г. — 4,8%) <5>. ——————————— <5> Григорянц Г. Н., Замараева З. П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 21 — 22.

В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме в РФ» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения? Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 20 лет (с 1996 по 2006 гг.) снизилась на 5,5 млн. человек. Возрастает число лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении. Представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии (такие как прожиточный минимум), но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни. В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране. В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственного пособия, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу. В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания. В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно. Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.

——————————————————————

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет управления

Специальность/направление подготовкигосударственное и муниципальное управление

Специализация/профиль/программа госудаственная и мниципальная служба

Кафедра государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине:

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг

на тему:

Муниципальные услуги как вид публичных услуг

студент IV курса

группы Гб-113

очной формы обучения

Мелентьева Л.Н.

Проверил:

д.и.н., профессор

Аннин А.Г.

Владимир 2016

Введение………………………………………………………………………………...3

1. Публичные услуги: понятие и сущность…………………………………….……..4

2. Классификация публичных услуг……………………………………………..……7

3. Сущность муниципальных услуг как вида публичных услуг…………………...12

Заключение……………………….……………………………………………………17

Библиографический список……………………………………………………..……19

Введение

Объявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг. Очевидно, что оказание такого рода услуг представляет собой деятельность органов публичной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Эти услуги принято называть соответственно государственными и муниципальными услугами.

Муниципальная услуга – это основа экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования. Различают следующие основные характеристики муниципальной услуги: ее полезность, удовлетворяющая потребность жителей; участие (непосредственное или опосредованное) органов местного самоуправления в процессе ее оказания. Именно органы местного самоуправления отвечают за то, чтобы потребители могли получать на территории муниципального образования все необходимые услуги.

Цель изучения – дать характеристику муниципальным услугам как виду публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· Дать определение понятию «публичные услуги».

· Изучить основные классификации публичных услуг.

· Определить сущность муниципальных услуг.

Объектом изучения является муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления.

Предмет изучения – деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг.

Публичные услуги: понятие и сущность

Понятие «услуга» означает совершение действий и передачу благ одним лицом в пользу другого. В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. В этих отношениях первичным является законный интерес гражданина и юридического лица, которому коррелирует обязанность госслужащих, органов и организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги всегда ориентировано на потребителя. Поэтому действует юридическая конструкция – клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить.

Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т. д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления.

Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством реализации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населённого пункта, территории. Существует множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека и общества в целом.

Публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах деятельность органов публичной власти и результат такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства деятельность, направленная на постоянное и регулярное удовлетворение сопряжённых с публичными интересами потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций.

В качестве существенных признаков публичных услуг можно выделить следующие:

· услуги связаны с удовлетворением конкретных потребностей, сопряжённых с публичными интересами;

· предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти либо услуги оказываются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя.

Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг:

· принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг;

· принцип непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг;

· принцип эффективности;

· принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей;

· принцип подотчётности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги;

· принцип превалирования публичных интересов над частными.

Понимание и интерпретация понятии «публичные услуги» изменялись в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги строительству систем водоснабжении населённых пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций (поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др.). Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объёме производимого публичной властью организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объёма оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это было связано с изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются) публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Содержание

Введение

Глава I. Макроэкономические факторы развития сферы публичных услуг, обусловленные современными тенденциями в развитии общества.

1.1 Правовое регулирование оказания публичных услуг

1.2 Зарубежный опыт оказания публичных услуг

Глава II. Проблемы государственного регулирования рынка публичных услуг

2.1 Содержание политики государства в сфере публичных услуг

2.2 Социологический анализ взаимосвязи качества жизни и социальных услуг

3.1 Индикативное планирование как инструмент государственного регулирования

3.2 Трансформация системы управления оказанием государственных публичных услуг

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования состоит в том, что современную экономику с учетом приоритетов государственного регулирования рассматривают как социальную рыночную экономику. С социальным государством связывают реализацию принципов социальной справедливости и социальной защищенности. В процессе развития общества решается задача сохранения социального равновесия, означающего обеспечение равных социальных прав, компенсацию потерь от несовершенства рынка, рост общего благосостояния населения. Следует отметить, что как социальное государство Россия, ориентируясь на приоритет социальных факторов в экономическом развитии, должна обеспечивать высокий уровень жизни, предоставлять законодательно оформленные социальные гарантии доступа граждан к социальным правам.

Степень реализации указанных прав зависит в первую очередь от экономических возможностей государства. Вместе с тем реформирование сферы публичных услуг не должно сопровождаться уменьшением доступа к гарантированным государством правам членам общества и уменьшать возможности населения пользоваться бесплатными услугами. Сокращение объема предоставляемых государством бесплатных публичных услуг в процессе реформирования сферы публичных услуг может происходить только в том случае, если это не уменьшает доступ к ним по причине, например, повысившегося дохода населения и расширения доступа к частным социальным услугам.

Проблема реформирования сферы публичных услуг актуальна для многих стран, прослеживаются четко выраженные тенденции уменьшения масштабов деятельности государства с одновременным повышением ее эффективности, увеличивается доля муниципальных и частных публичных услуг. В ходе реформирования российской экономики в настоящее время решается задача рационализации социальных функций государства, органов местного самоуправления, совершенствуется управление социальной сферой. В этих условиях возрастает потребность теоретического обоснования направлений развития социальной сферы. Важно правильно определить набор гарантированных государством публичных услуг, обеспечить условия для их предоставления, установить формы участия регионов и муниципалитетов.

Имеются проблемы в управлении сферой публичных услуг. Так, отсутствует обоснованная стратегия развития сферы публичных услуг, не урегулированы социальные бюджетные отношения по уровням государственного и муниципального управления, уменьшается государственное финансирование публичных услуг при низких доходах населения и неразвитости частного сектора. Реализация реформы в сфере публичных услуг требует глубокой проработки теоретических вопросов управления сферой публичных услуг.

Обеспечение развития сферы публичных услуг предполагает использование единых подходов в отношении каждой из отраслей сферы публичных услуг. Должны быть выработаны общие подходы, принципы и методы управления предоставлением публичных услуг. В рамках формируемой сервисной экономики необходимо разработать действенные механизмы государственного регулирования и управления сферой публичных услуг, обеспечивающие воспроизводство и развитие человеческого капитала.

В настоящее время в ходе реформирования российской экономики осуществляются рационализация публичных функций государства и органов местного самоуправления, совершенствование управления социальной сферой. Такое направление обусловлено возрастающей ролью социальной сферы в развитии национальной экономики. В экономической теории и практике доказано, что залогом стабильного развития является равновесие между экономической и социальной сферами.

Перечисленные обстоятельства доказывают актуальность предлагаемого исследования и определяют выбор его направления - обоснование нового подхода к социальной сфере, позволяющего обеспечить совершенствование ее функционирования.

Целью работы является разработка теоретических закономерностей формирования и методологии управления сферой публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Исследовать и развить положения теории сервисной экономики, теории человеческого капитала;

Раскрыть сущность публичных услуг;

Выполнить классификацию публичных услуг;

Обобщить и развить теоретические и методологические основы управления сферой публичных услуг;

Дать теоретико-методологическое обоснование элементов экономического механизма управления сферы публичных услуг;

Исследовать специфику и разработать основные направления совершенствования финансирования сферы публичных услуг;

Разработать научные подходы к обеспечению эффективного функционирования сферы публичных услуг.

Глава I. Макроэкономические факторы развития сферы публичных услуг, обусловленные современными тенденциями в развитии общества

1.1 Правовое регулирование оказания публичных услуг

В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ № 1789-р, основное внимание уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. По данным Фонда общественного мнения, в настоящее время свыше 70% россиян отрицательно оценивают деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг.

Категория публичных услуг не разработана в российской правовой науке. Анализ специальной литературы позволяет выделить следующие подходы к определению «публичные услуги» и их разграничению с государственными и социальными услугами.

Согласно одной из позиций государственные услуги -- это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними.

Публичные услуги -- более широкий термин, включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление, а не оказывать самостоятельно.

Общим критерием является установленная Конституцией РФ и законами обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление.

Публичные услуги имеют характерные признаки. Они:

1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение). При передаче функций исполнителя иным субъектам органы публичной власти должны контролировать реализацию публичных услуг и обеспечение прав населения на их получение.

Ответ на вопрос о возможности полного отказа государства от предоставления услуг в определенной области зависит от характера публичной услуги. Если предоставление такой услуги обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан (право на охрану здоровья и медицинскую помощь), то государство не вправе отказаться от ее предоставления.

Можно разграничить услуги и следующим образом. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, согласно закону оказываемые уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам

в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг, предоставляемых за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам относятся бесплатные для граждан услуги, адресованные всему обществу, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами предоставления общественных услуг.

К публичным услугам относятся общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Наконец, для публичной услуги характерны следующие признаки:

1) это благо, которое индивидуально, т.е. адресовано конкретным субъектам;

2) оно добровольно, т.е. оказывается без принуждения со стороны государства, только по инициативе граждан и юридических лиц;

3) необязательный характер.

Такой же концепции придерживаются разработчики проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг», разделяя государственные услуги по сфере публичной власти, обязанной их оказывать, и индивидуальной направленности2. Государственная услуга -- это деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц. Более правильным представляется первый подход, поскольку четкое регулирование услуг, оказываемых органами публичной власти неопределенному кругу лиц, имеет весьма важное значение в реализации закрепленной Конституцией РФ идеи социального государства.

Изложенные проблемы наглядно демонстрируют необходимость четкого и систематизированного регулирования вопросов предоставления публичных услуг в целях обеспечения реализации конституционного принципа социального государства.

Анализ правового регулирования публичных услуг в широком смысле (т.е. предоставляемых как неопределенному кругу субъектов, так и конкретным получателям) на федеральном, региональном и местном уровнях позволяет выделить следующие проблемы.

1. В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» для федеральных органов исполнительной власти предусмотрена обязанность по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, а также перечней предоставляемых ими услуг. Также отмечается, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности.

Однако перечни предоставляемых услуг до сих пор не разработаны, не приняты и стандарты государственных услуг. В положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти и их административных регламентах оказываемые государственные услуги структурно не выделены.

К тому же в целях реального обеспечения предоставления необходимых населению услуг более правильно было бы установить на законодательном уровне единый открытый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти, в том числе на платной основе. Подобные перечни действуют в Киргизии, Казахстане, Молдове.

Услуги, включаемые в перечень, должны соответствовать заранее разработанным критериям; следует учитывать мнения граждан и организаций -- потребителей услуг, а также выражающих их интересы общественных и профессиональных объединений.

2. Распределение государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти вовсе не означает окончания административной реформы. Применительно к государственным услугам на следующем этапе должно произойти выделение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Важно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи (повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг), критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, определить условия передачи. В необходимости перераспределения части публичных услуг убеждает опыт Европейского союза: согласно одному из последних докладов Европейской Комиссии в результате введения конкуренции в секторе публичных услуг сократились расходы конечных потребителей.

3. В целях упорядочения оказания публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями, возможно, следует законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, как это сделано в законодательстве ряда зарубежных стран. Такие попытки предприняты в проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг»: помимо уплаты государственной пошлины получателями услуг предусмотрена платность услуг, оказываемых лицам в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление; кроме того, предлагается ввести еще один вид услуг, предоставляемых с высоким уровнем качества (повышенным по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта или внеочередного исполнения).

4. Необходима скорая и в то же время продуманная разработка предусмотренных упомянутым постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 стандартов государственных услуг (в том числе путем широкого обсуждения положений проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг»). Представляется, что закрепление обязательного минимума требований, касающихся стандарта, на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению, а также качество и доступность услуг. Субъекты РФ исходя из своих возможностей смогут увеличивать этот минимум.

Пока же регламентами, разработанными федеральными органами исполнительной власти, в основном регулируется порядок рассмотрения обращений граждан. Установление же на законодательном уровне четких, систематизированных административных процедур предоставления публичных услуг придало бы деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и предсказуемый характер, а также предоставило бы возможность ограничивать и устранять произвольные действия.

С проблемой стандартизации услуг тесно связана проблема ответственности чиновников за ненадлежащее предоставление публичных услуг. В связи с этим полезным может оказаться обращение к опыту зарубежных стран (например, Англии, где существуют законодательно утвержденные стандарты и правила, чиновника могут даже оштрафовать, если гражданин пожалуется на чрезмерно длительное стояние в очереди).

5. В настоящее время отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Необходима подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих публичные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов РФ, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью. Возможно составление реестра полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

6. Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что в конечном счете затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

7. При оценке деятельности распорядителей бюджетных средств, направляемых на оказание публичных, а также муниципальных услуг, должны применяться в том числе и следующие показатели: учет запросов и нужд общественности; обеспечение качества оказываемых услуг; степень удовлетворенности и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов.

Существуют следующие закономерности сервисной экономики:

- возможности экономического роста в первую очередь определяю тся состоянием и развитием отраслей сферы публичных услуг;

Человеческий фактор превращается в главный фактор экономического роста;

Повышается роль государства в воспроизводстве трудовых ресурсов и формировании человеческого капитала;

Предоставляются новые возможности для реализации макроэкономических теорий посредством государственного регулирования экономики, в том числе сферы услуг;

Изменяется характер социальных потребностей, все чаще появляются постоянные потребности, например поддержание здоровья, профилактика заболеваний, непрерывное образование;

Устанавливается активная позиция организаций сферы публичных услуг в отношении воздействия на потребителей для формирования спроса на свою продукцию;

Осуществляется дифференциация, индивидуализация потребностей населения, переход на долговременные отношения между потребителем и производителем публичных услуг;

Обострение межстрановой конкуренции требует поиска резервов повышения эффективности функционирования экономики, в том числе в частном и государственном секторах сферы публичных услуг;

Под влиянием процесса глобализации появляется тенденция типизации (стандартизации) в развитии сферы публичных услуг.

Можно разделять две группы публичных услуг:

1) общественные услуги для членов общества, в интересах развития общества как составляющая сферы услуг;

2) услуги отдельным слоям, группам в виде социальной помощи по выполнению функций домохозяйств.

Сущность публичных услуг первой группы определим исходя из их роли в формировании человеческого капитала, основного фактора производства и связывает ее с совокупностью экономических отношений по формированию и развитию человеческого капитала. Такой взгляд на публичные услуги объединяет однородные виды деятельности по признаку их направленности на один результат - рост человеческого капитала индивидуума, позволяющий ему выгоднее использовать свой трудовой потенциал, увеличивая доход.

Важнейшими составляющими человеческого капитала являются капитал здоровья, капитал образования и капитал культуры. Сущность публичных услуг более глубокого уровня представляет собой экономические отношения по формированию и развитию капитала образования, капитала здоровья и капитала культуры.

Особенностью публичных услуг является их двойственность. В процессе оказания публичных услуг происходит и потребление, и накопление одновременно, причем отделить одно от другого не представляется возможным. Поэтому затраты на развитие сферы публичных услуг носят инвестиционный характер, так как обеспечивают накопление человеческого капитала.

Публичные услуги второй группы правильнее называть услугами социальной помощи населению, состоящими из финансовых, транспортных, бытовых и других услуг социально незащищенным гражданам для поддержания нормального уровня жизни. Эти услуги строго индивидуальны и предназначены для тех групп и категорий людей, которым необходима помощь общества, они предоставляются службами социальной защиты органов государственного и муниципального управления в виде индивидуальных услуг социального обеспечения, социальной помощи, что компенсирует отсутствующие функции домашних хозяйств.

Рассмотренные группы публичных услуг различаются по экономической природе и способу воздействия на уровень благосостояния общества (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Различия в экономической природе публичных услуг

В частности, к социальной сфере относится социальное обеспечение, социальную помощь в виде индивидуальных публичных услуг и деятельность по оказанию коллективных публичных услуг. Такой подход позволил в структуре социальной сферы выделить:

Сферу публичных услуг (коллективные публичные услуги) как часть сферы услуг;

Сферу услуг социальной помощи по выполнению функций домохозяйств (индивидуальные публичные услуги) как составляющую непроизводственной сферы;

Социальную помощь в денежной и товарной формах.

1.2 Зарубежный опыт оказания публичных услуг

С точки зрения финансирования муниципальных услуг интересен опыт стран Европы. Там сначала рассчитывают себестоимость услуги, потом оценивают долю затрат, которую способно оплатить население, а затем выстраивают стратегию муниципалитета по обеспечению доходной части его бюджета (путем привлечения частного капитала, использования региональных и федеральных фондов поддержки, сдачи в аренду или даже продажи части муниципального имущества). В России администрирование идет по противоположному пути: сначала муниципалитет получает доходы, а затем планирует, как ими распорядиться, учитывая достаточно широкий список обязательств, объявленных населению.

По мере нарастания социализации государств происходят существенные изменения в объеме, содержании и методах их деятельности. Усложнение и динамизм общественной жизни, с одной стороны, своего рода укрупнение объектов правового воздействия и увеличение доли концентрации частных интересов в публичном праве, с другой, приводят к новому пониманию природы и функций публичной власти. Гражданское общество сильнее «привязывает» ее к себе, заставляя выполнять все бульший объем общих дел наряду с частными и групповыми делами.

Отражением этой тенденции являются новые конституционные характеристики государства и иных институтов общества. Обогащение норм о целях и средствах социально-экономического развития начала ХХ века сопровождается их появлением в послевоенных конституциях и особенно в конце века. В конституциях Испании и Португалии 70-х годов, конституциях России, Швейцарии, Чехии, Финляндии 90-х годов содержатся важные положения о публичной деятельности, публичных работах, финансах, публичных институтах, государственном обслуживании граждан, населения, наконец, об услугах. Конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни сочетаются с нормами об услугах государства в широком смысле. Так, в Конституции Швейцарии есть понятие «государственные услуги» в аспекте социальных целей (п. 4 ст. 41). Во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это - государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера.

Понятие услуги постепенно дифференцируется и охватывает не только услуги сугубо в гражданско-правовом смысле, но и услуги, оказываемые государством в целом и его органами, муниципальными и иными структурами.

Естественно, содержание услуг весьма многообразно, и речь идет о медицинских, образовательных, культурологических, информационных, консультационных, банковских и иных услугах.

И общество, граждане заинтересованы в упорядочении видов услуг и их высоком качестве. Пока же нет четкой типологии услуг, оказываемых уполномоченными субъектами для клиентов, потребителей, как на уровне федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.

Разумеется, речь не идет о курсе на «абсолютное потребительство». Ведь потенциал страны зависит от правильной научно-инновационной, промышленной и аграрной политики, от конкурентоспособности отечественных производителей. Лишь тогда его реальное приращение дает ресурсы для удовлетворения спроса общества на различные услуги. Эту очевидную корреляцию надо отражать в бюджетах всех уровней за счет обоснованной структуры публичных расходов, в рамках целевых программ. Центральные государственные институты должны ее обеспечивать.

Показательна в этом плане таблица «Общественные расходы на образование, здравоохранение и военные расходы, в % от ВВП»

За рубежом в структуре сферы публичных услуг обоснована целесообразность выделения трех секторов: государственного, муниципального и частного (рис. 2). Каждый сектор сферы публичных услуг относительно обособлен.

публичный услуга государственный регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Структура сферы публичных услуг в развитых странах

Данная структура имеет ряд преимуществ: облегчает определение цели функционирования социальной сферы, ее составных частей, имеющих разную экономическую природу, позволяет обеспечить целостность, соподчиненность этих целей и эффективное управление процессами их реализации на основе комплексного подхода, обеспечить четкость задач, источников финансовых ресурсов, эффективное расходование бюджетных средств, экономичность в функционировании сферы публичных услуг. Объединение усилий различных отраслей социальной сферы в рамках выделенных секторов способствует выработке общих подходов и единого механизма управления и приводит к получению в результате синергического эффекта.

Сформулировано определение сферы публичных услуг - это совокупность отраслей сферы услуг, обеспечивающих формирование и развитие человеческого капитала, его воспроизводство. Отрасли публичных услуг (здравоохранение, культура, образование, физкультура) формируют человека как работника, как основной фактор производства, обеспечивают его продолжительное функционирование и полноценное восстановление.

Глава II.Проблемы государственного регулирования рынка публичных услуг

2.1 Содержание политики государства в сфере публичных услуг

Проведенный анализ позволил уточнить содержание публичной политики государства. Как направление социальной политики государства предлагается включить обеспечение доступности гарантированного минимума публичных услуг для граждан, создание условий для эффективного формирования и развития человеческого капитала, эффективного функционирования сферы публичных услуг.

Ниже приводится классификация публичных услуг (табл. 1) с учетом того, что специфика публичной услуги позволяет рассматривать ее, во-первых, как вид деятельности, связанный с воздействием на человека (члена общества) с целью формирования и развития человеческого капитала, во-вторых, как форму блага - как человеческий капитал и его составляющие (образование, здоровье и культура).

Сформулировано определение государственной (муниципальной) публичной услуги. Под государственными (муниципальными) публичными услугами предлагается понимать публичные услуги, обеспечивающие базовые гарантии по удовлетворению важнейших социальных потребностей населения, оказываемые бесплатно в общественном секторе за счет бюджетных средств. Под муниципальными публичными услугами поселения (муниципального района, городского округа) следует понимать публичные услуги, предоставляемые органом местного самоуправления поселения (муниципального района, городского округа) за счет средств соответствующего бюджета.

Таблица 1

Классификация публичных услуг

Признаки классификации	Классификационные группы
Публичная услуга как процесс
По отраслям социальной	Публичные услуги по формированию и развитию человеческого капитала (сфера услуг), услуги социальной помощи (непроизводственная сфера)
По отраслям сферы услуг	Услуги здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта
По формам собственности продуцентов	Государственные публичные услуги (федеральные публичные услуги и социальные услуги субъекта РФ), муниципальные социальные услуги поселений, муниципальные социальные услуги муниципального района, муниципальные публичные услуги городского округа и частные публичные услуги
По источникам финансирования	Публичные услуги, предоставляемые за счет выручки от реализации, средств государственного и муниципальных бюджетов, средств государственных публичных внебюджетных фондов, средства спонсоров и др.
По степени капитальных вложений	Высококапиталоемкие публичные услуги, низкокапиталоемкие публичные услуги
По уровню материальных затрат (материало- и энергоемкости)	Материалоемкие публичные услуги, нематериалоемкие публичные услуги
По квалификации персонала	Высокопрофессиональные публичные услуги, публичные услуги достаточной квалификации
Публичная услуга как экономическое благо
По признаку платности	Платные публичные услуги, бесплатные публичные услуги
По особенностям потребления	Коллективные публичные услуги, индивидуальные публичные услуги
По уровню стандартизации	Стандартизованные публичные услуги, нестандартизованные публичные услуги
По виду человеческого капитала	Услуги, формирующие общий человеческий капитал, услуги, создающие специфический человеческий капитал. Услуги, формирующие капитал здоровья, капитал культуры, капитал образования
По отношению к рынку	Рыночные публичные услуги, нерыночные публичные услуги
По социальному статусу потребителей	Публичные услуги элитные, эксклюзивные, высокого статуса (по евростандартам), массовые

Государственные и муниципальные публичные услуги, помимо традиционных для любых видов услуг свойств (неосязаемость, несохраняемость, неотделимость от источника, непостоянство качества), обладают и специфическими: являются чистыми общественными благами, предназначены для удовлетворения общественных потребностей, им свойственны значительные экстерналии, характерна доступность, исключена конкурентность, имеет место общественный характер их потребления. Государственные и муниципальные публичные услуги относятся к социально значимым благам, предоставляются в основном бюджетными организациями в соответствии с общественными интересами, они различаются по составу, способу предоставления в зависимости от страны, муниципалитета, проводимой социальной политики.

Функционирование сферы публичных услуг включает в себя управление предоставлением государственных публичных услуг, предоставлением муниципальных публичных услуг, предоставлением частных публичных услуг, государственное регулирование предоставления муниципальных публичных услуг, частных публичных услуг. В государственном секторе сферы публичных услуг осуществляются управление государственными социальными услугами, регулирование муниципального сектора публичных услуг и регулирование частного сектора публичных услуг.

Процесс управления публичными услугами осуществляется собственником в пределах отдельного вида публичных услуг - государственных, муниципальных и частных, процесс регулирования реализуется органами государственного и муниципального управления как внешнее воздействие на собственника.

Целью государственного регулирования сферы публичных услуг является достижение максимальной в данных условиях эффективности использования ограниченных ресурсов общества для удовлетворения потребностей населения в области образования, охраны здоровья, культуры.

В соответствии с предложенной моделью функционирования сферы публичных услуг определены направления государственного регулирования: регулирование сектора муниципальных публичных услуг и регулирование сектора частных публичных услуг.

2. 2 Социологический анализ взаимосвязи качества жизни и социальных услуг

Расчеты потребностей в услугах надо дополнять их общественной оценкой. Этого не произошло в период подготовки и принятия известного Федерального закона № 122 в части замены льгот денежными средствами, что и привело к массовым волнениям и протестам. Допускалось отсутствие всесторонних опросов общественного мнения, информации, игнорирование позиций граждан, местных органов, обществ потребителей.

Вот данные социологического опроса в 2006 г.

«Приходилось ли лично Вас в текущем году сталкиваться с нарушением Ваших прав органами государственной власти в перечисленных ниже ситуациях?»

(Сумма ответов не равна 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Ответы проранжированы в порядке убывания количества ответивших.)

При рассмотрении трудовых конфликтов, связанных с условиями найма на работу, оплатой труда и др.
При получении паспорта или регистрации вида на жительство
При оформлении пенсии или социального пособия
При обращении в милицию
При оформлении права владения жилищем
При поступлении на работу (учебу)
При оформлении права наследования
При обращении в суд или прокуратуру
При оформлении права владения приусадебным (дачным) участком
При оформлении частного предпринимательства
В другой ситуации
Не приходилось сталкиваться

В ходе исследования Институтом законодательства и сравнительного правоведения проблем оказания услуг в декабре 2006 г. выяснилось, что считают относительно удовлетворительной обеспеченность услугами в сфере культуры 75,6% респондентов, в сфере физкультуры и спорта 66,6%, в сфере образования - 63,6%. При этом в сфере образования и физкультуры более четверти ответивших обеспеченностью услугами не удовлетворены. Более всего недовольных обеспеченностью услугами в жилищно-коммунальной сфере - 74,6%. Обеспеченность услугами в сфере здравоохранения и социального обеспечения тоже явно недостаточна - более половины работников органов исполнительной власти придерживается данного мнения в сфере здравоохранения (50,6%), немногим более половины в сфере социального обеспечения (45,1%).

Высока доля испытывающих затруднения при оценке предоставляемых юридическим лицам публичных услуг - около трети респондентов. 35,5% опрошенных считает качество услуг удовлетворительным, 15,3% - хорошим, 18,1% - низким. Наиболее низко оценивается качество публичных услуг при предоставлении земельных участков, участков недр - 34,2% и при получении правоустанавливающих документов - 26,0%. Наиболее качественными услугами, по мнению опрошенных, являются размещение государственных заказов, а также предоставление кредитов, ссуд, квот, льгот за счет бюджетов всех уровней - 28,6% и 25,0% соответственно.

Среди направлений совершенствования деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг наибольшее значение, по мнению государственных служащих, имеет достаточное финансирование и развитие материальной базы и инфраструктуры - 25,0% и 23,6% соответственно. Показательно, что в такой же степени (23,1%) государственные служащие заинтересованы во введении четких процедур взаимодействий органов и организаций. К изменению организационно-правовых форм учреждений, оказывающих публичные услуги, работники органов исполнительной власти относятся с определенной настороженностью. Так, только 10,9% опрошенных полагают, что эта мера позволит повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг. Также осторожно оценивают полезность таких мер, как передача полномочий и изменение структуры органов исполнительной власти - 10,8% и 5,2%.

Для предотвращения подобных недостатков необходимо совершенствовать институты общества, призванные выражать потребности граждан и организаций в публичных услугах и гарантировать порядок их оказания. Для этого предстоит решить ряд крупных задач.

Надо тщательно определить роль и функции структур, которые оказывают услуги разного рода. Речь идет, прежде всего, о государственных органах.

Законодательные органы должны более основательно готовить законы и предвидеть социальные последствия их применения.

После перестройки федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. на федеральные агентства возложены задачи по оказанию государственных услуг. К сожалению, в положениях о них соответствующие полномочия определены весьма нечетко, оказание услуг плохо выделяется среди других функций - управления, регулирования, контроля. Это ставит их получателей в непростые ситуации. Нужны корректировки положений этих и других органов, у которых есть функции по оказанию услуг, а также диагностика деятельности по конечным результатам.

В соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении нужно четко определить функции муниципальных органов по оказанию бытовых, коммунальных, жилищных и иных услуг.

Весьма сложной является проблема в части оказания публичных услуг по линии специальных социальных учреждений - образовательных, медицинских, научных, спортивных и др. Сеть государственных организаций, подведомственных федеральным агентствам, определяется пока очень медленно, что усложняет их взаимоотношения и оказание услуг. К тому же обсуждение проекта федерального закона «Об автономных организациях» выявило серьезные расхождения в трактовке их нового статуса между ведомствами и представителями творческих и иных союзов. Не преодолены опасения в чрезмерной коммерциализации порядка оказания услуг и опеке деятельности больниц, театров и т.п.

Другой аспект решения проблемы - вовлечение бизнес-структур в процесс оказания услуг. Ее решение возможно тремя путями: а) публичная поддержка малого и среднего бизнеса в данной сфере (налоговой, арендной, коммунальными тарифами и т.п.) и одновременно контроль за соблюдением общих правил; б) преодоление навязывания платных услуг там, где они не предусмотрены; в) расширение практики заключения социальных соглашений между бизнес-структурами и государственными, муниципальными органами по развитию социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства. Совместные проекты и государственно-частное партнерство себя хорошо оправдывают, и для их эффективности нужны типовые соглашения и системные средства взаимодействия. В рамках исследования темы «Публичная власть и экономические субъекты: нормативная модель и реальные взаимоотношения», выполняемого по линии МОНФ, разработаны соответствующие рекомендации.

В «тени» оказался такой институт общества, как объединения граждан и юридических лиц. Между тем, объединения среднего, малого и большого бизнеса («Опора», РСПП, ТПП, промышленные ассоциации, общества потребителей, творческие союзы) могут гораздо продуктивнее отстаивать интересы своих членов и в то же время непосредственно оказывать им консультативные, информационные и правовые услуги. Пока же их не замечают либо побуждают к дублирующим и непродуктивным действиям. Поэтому публичные органы должны поддерживать такие структуры в их участии в реализации публичных и частных интересов.

Слабым местом деятельности названных субъектов оказания услуг является отсутствие строгих и стабильных процедур. Во многих федеральных и региональных законах, положениях почти нет норм, устанавливающих перечень последовательно совершаемых действий, средств реализации компетенции органов и госслужащих, прав клиентов на всех этапах обращений, их рассмотрения, принятия решений. Управленческие действия становятся непредсказуемыми и произвольными, а клиенты - бесправными. Поэтому столь важны административные процедуры и регламенты.

Процедура позволяет установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.). Не менее важно, что процедура дает возможность четко определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. В то же время процедура фиксирует категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами. Процедурой предусматриваются виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими. Наконец, последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения. Обеспечивается информированность и гласность всех действий.

При решении проблемы оказания публичных услуг целесообразно использовать типологию процедур. Во-первых, полезно, по опыту Правительства г. Москвы, вводить регламенты работы органов и организаций с заявителями в режиме «одного окна», которые упрощают решение земельных, арендных, жилищных вопросов, сокращают документооборот и пути административных согласований и решений. Во-вторых, следует подробно регламентировать процедуры в федеральных и региональных законах и иных тематических правовых актах. В-третьих, надо завершить подготовку и принятие федерального закона об административных регламентах и федерального закона об административных процедурах. Это позволит обеспечить открытость и эффективность всех видов деятельности, в т.ч. и оказания услуг.

Институты общества могут успешно и с наибольшим демократическим эффектом действовать в сфере оказания услуг только в соответствии с законодательством. Именно законы развивают конституционные нормы о социальных и иных правах граждан и содержат базовые гарантии их реализации. К сожалению, эта сфера регулируется весьма противоречиво. Законодательство об образовании, здравоохранении, науке, культуре, физкультуре и спорте, социальном обслуживании развито далеко не полностью, в нем много пробелов и юридических коллизий. По сути дела, отсутствуют четкие нормативные определения видов услуг, их гарантий и способов предоставления, показателей качества, ответственность за их несоблюдение.

Не случайно поспешная монетизация привела к резкому ослаблению государственных гарантий оказания и получения услуг. Например, ввиду отмены статьи 40 Закона «Об образовании», положений о льготных документах, внесения предложений о резкой коммерциализации деятельности всех научных учреждений и театров. Широкой и объективной общественной экспертизы правовых нововведений не было. И «ведомства-реформаторы» оказались сильнее в выборе и оценке того, как обслуживать граждан.

Между тем, вполне обоснованно можно предложить системное формирование такого нового комплексного правового института, как публичные услуги. В его регулировании сочетаются в качестве опорных нормы конституционного, административного и гражданского права, и связанные с ними нормы финансового, экологического, трудового, информационного и других отраслей права. Предстоит фундаментальная разработка признаков данного института.

Первые шаги в этом направлении вязаны с преодолением отмеченных выше ошибок и противоречий с помощью системы мер по совершенствованию законодательства о публичных услугах путем:

а) четкого нормативного определения природы, признаков и видов услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам в строгом соответствии с конституционными правами граждан, а также установления презумпции «клиент прав» во всех спорных ситуациях;

б) принятия законов о стандартах государственных и муниципальных услуг;

в) введения единых реестров услуг, а также нормативов социального обслуживания различных категорий граждан с учетом структуры стабильных бюджетных расходов. Определению показателей услуг служат, например, «Перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи», «Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи», утвержденные Правительством РФ 18 февраля 2005 г.;

г) расширения положений об образовательных, медицинских и иных услугах в отраслевом законодательстве, постепенной подготовки социального кодекса;

д) совершенствования статуса социальных государственных, муниципальных и иных учреждений и организаций;

е) упорядочения режимов участия бизнес-структур в развитии социальной инфраструктуры;

ж) строгого соизмерения подзаконных актов и нормативов обслуживания, издаваемых ведомствами, с нормами Жилищного кодекса, других законов об услугах;

з) расширения международно-правового сотрудничества в связи со свободным перемещением услуг в сфере образовательных, медицинских, трудовых, миграционных и иных отношений. Реализация положений Европейской социальной Хартии, Концепции социального развития союзного государства России и Беларуси, планомерное сближение законодательства в социально-правовой сфере в рамках Совета Европы и СНГ - шаги в этом направлении.

Итак, спрос общества на услуги всех видов растет. Нужны систематические усилия по усилению ресурсного обеспечения публичных услуг и совершенствованию порядка их оказания. В этом нужно видеть пути гармонизации интересов в обществе.

Глава III. Основные направления решения проблем в сфере оказания публичных услуг

3.1 Индикативное планирование как инструмент государственного регулирования

Государственное регулирование сектора частных публичных услуг основывается на необходимости защиты интересов потребителей общественных благ, согласования общегосударственных и частных интересов, упорядочения деятельности предпринимательских организаций отраслей сферы публичных услуг, создания условий для их развития и базируется в основном на рекомендательных, индикативных методах управления. Государство влияет на экономическую конъюнктуру рынка публичных услуг, используя индикативное планирование с целью исправления несовершенств рынка и регулирования предоставления частных и муниципальных публичных услуг.

Возможности государственного регулирования сферы публичных услуг зависят от правильного выбора инструментов, методов и механизмов регулирования и определяются имеющимися ресурсами, их источниками. Рассмотрим формы, методы и инструменты государственного регулирования сферы публичных услуг (табл. 2).

Таблица 2

Государственное регулирование сферы публичных услуг

Объект государственного регулирования	Формы, методы и инструменты государственного регулирования сферы публичных услуг
	Федеральный уровень	Региональный уровень
Потребители публичных	Нормативно-правовое обеспечение. Налоговое регулирование. Защита прав потребителей	Нормативно-правовое обеспечение. Бюджетное кредитование. Налоговое регулирование. Субсидирование
Органы местного самоуправления	Нормативно-правовое обеспечение. Бюджетное кредитование. Бюджетное выравнивание. Страхование. Финансовый контроль	Нормативно-правовое обеспечение. Индикативное планирование. Информационное обеспечение. Бюджетное кредитование. Финансовый контроль
Частный продуцент публичных	Инвестиции. Лицензирование. Контроль качества услуг. Налоговое регулирование. Бюджетное кредитование. Субсидирование. Косвенная поддержка	Нормативно-правовое обеспечение. Инвестиции. Индикативное планирование. Бюджетное кредитование. Региональный заказ. Контроль качества услуг. Информационное обеспечение. Налоговое регулирование. Субсидирование. Косвенная поддержка
Рынок публичных	Нормативно-правовое обеспечение. Регулирование цен. Развитие конкуренции. Контроль качества услуг	Нормативно-правовое обеспечение. Регулирование цен. Развитие конкуренции. Контроль качества услуг

Значимость индикативного планирования возрастает в связи с необходимостью достижения социальных ориентиров развития экономики, несовершенством рыночного механизма в отношении обеспечения потребности населения в публичных услугах, появлением несоответствий между общегосударственными интересами, с одной стороны, и частными и местными - с другой, а также невозможностью применения директивного планирования в условиях самостоятельности частных и муниципальных продуцентов публичных услуг.

Основой системы индикативных планов сферы публичных услуг является стратегический план, сформированный на основе стратегического анализа, целевых установок и выбранной концепции развития сферы публичных услуг. Механизм индикативного планирования позволяет сформировать и обеспечить реализацию государственного заказа на публичные услуги. Система индикативного планирования состоит из двух подсистем: индикативного планирования муниципальных публичных услуг и индикативного планирования частных публичных услуг (рис. 3).

Первая подсистема охватывает отношения между федеральными и региональными органами власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, и решает следующие задачи:

- установление перечня и уровня государственных минимальных социальных стандартов в соответствии с гарантиями государства по оказанию публичных услуг, обеспечивающих необходимый уровень потребления социально значимых благ;

- разработка социальных и финансовых нормативов для регионов и муниципалитетов;

- формирование бюджетной политики;

- создание через региональные и муниципальные органы управления условий для развития территориального рынка публичных услуг;

- мониторинг публичных услуг;

- контроль предоставления государственных и муниципальных услуг.

Подсистема индикативного планирования частных публичных услуг распространяется на отношения, складывающиеся между государственными органами власти и частными продуцентами социальных благ, и решает следующие задачи:

- реализация государственной стратегии развития сферы публичных услуг как важнейшего условия повышения уровня жизни населения и ускорения темпов роста национальной экономики;

- согласование интересов частного бизнеса и общественных интересов;

- изучение рынка публичных услуг, оценка конъюнктуры и ее улучшение;

Подобные документы

Место и роль социальных услуг в развитии социальной сферы. Необходимость оказания социальных услуг органами местного самоуправления. Зарубежный опыт оказания социальных услуг. Анализ реализации социальных услуг в сфере здравоохранения и образования.

дипломная работа , добавлен 22.03.2009


Анализ качества оказания услуг в доме-интернате для престарелых. Принципы обеспечения качества социальных услуг. Осуществление мероприятий, направленных на социально-бытовую и трудовую реабилитацию инвалидов. Совершенствование методов обслуживания.

дипломная работа , добавлен 21.11.2015


Понятие качества социальных услуг. Определение критериев и показателей оценки эффективности социального обслуживания. Система контроля за деятельностью подразделений и сотрудников учреждения. Основные факторы, влияющие на качество социальных услуг.

реферат , добавлен 16.08.2014


Социальная стандартизация в учреждениях по предоставлению услуг семье и детям. Исследование особенностей стандартизации социальных услуг государственных учреждений Ленинградской и Новосибирской областей. Анализ отличий социальных стандартов областей.

дипломная работа , добавлен 27.08.2013


Здоровье как показатель качества жизни населения. Характеристика и потребление медицинских услуг. Уровень жизни населения в современном российском обществе. Основные позитивные и негативные факторы, влияющие на потребление населением медицинских услуг.

курсовая работа , добавлен 20.11.2012


Значение публичных библиотек в жизни современного общества. Социальный статус человека в старости. Роль библиотеки в жизни пожилых граждан. Основные услуги публичных библиотек. Основные проблемы библиотечного обслуживания пожилых граждан и их решение.

курсовая работа , добавлен 17.01.2011


Исторические предпосылки и этапы формирования рынка социологических услуг в России. Теоретическое обоснование статуса и роли прикладных исследований на рынке. Проведение анализа структуры, количества центров и основных лидеров рынка общественных услуг.

Принципы стандартизации социальных услуг. Роль стандарта в формировании социальной сферы. Право граждан на социальное обслуживание. Сложности и специфика стандартизации социальных услуг в России: политическая, методологическая и теоретическая причина.

курсовая работа , добавлен 04.03.2014


Деятельность социальных служб, направленная на предоставление социальных услуг, осуществление социальной реабилитации и адаптации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Качество услуги. Система качества учреждений социального обслуживания.

презентация , добавлен 08.12.2013


Понятие реабилитации и реабилитационных услуг, их виды, нормативно-правовая база по оказанию. Понятие инвалидности и проблемы жизнедеятельности этой категории клиентов социальных служб. Критерии оценки качества и эффективности реабилитационных услуг.